La notion de « résidence secondaire »: démêler l’info de l’intox

Dimanche 11 mars dernier, le verdict des urnes était à peine tombé que les opposants à l’initiative Weber tentaient par tous les moyens de jeter l’opprobre sur le texte accepté; sa mise en oeuvre serait au mieux terriblement complexe, plus vraisemblablement encore totalement impossible. Le coupable était tout désigné: la notion «floue» de résidence secondaire dans le texte constitutionnel. Article publié le 24 mars 2012 dans Domaine public.

Il convient tout d’abord de tordre le cou à une rumeur persistante et savamment entretenue par les opposants à l’initiative: il n’est pas du tout rare qu’un terme légal soit «flou» et sujet à interprétation. La Constitution fédérale, et plus encore la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, sont truffées de concepts «flous» que les juristes se plaisent à appeler pompeusement «notions juridiques indéterminées». Ainsi, par exemple, on se demande bien comment reconnaître, sans explications complémentaires, un «site marécageux d’une beauté particulière». C’est pourtant leur protection absolue, dans le texte constitutionnel, que demandait l’initiative de Rothenturm acceptée en 1987 par la population suisse.

Rien de neuf sous le soleil, donc, qui mérite autant de déclarations fracassantes dans la presse. La notion de résidence secondaire devra être concrétisée par la législation d’exécution et son interprétation affinée par les tribunaux, comme de coutume en droit de la protection du paysage. C’est la tâche qui a été confiée au groupe d’experts nommé par Doris Leuthard, chargé de faire des propositions au Parlement.

Rappelons ensuite que la notion de «résidence secondaire» n’est pas un OVNI juridique sorti du chapeau magique de Franz Weber. Depuis plusieurs années, de nombreuses communes confrontées à la prolifération des «lits froids» ont pris le sujet au sérieux. Les instruments de régulation (taxes compensatoires, quotas ou contingentements) adoptés dans certains règlements communaux récents ressemblent à s’y méprendre à l’initiative Weber. Il n’est pas inintéressant de faire un petit tour du côté de certaines communes valaisannes ou grisonnes. On y trouve des définitions précises de la notion de «résidence secondaire». Les communes se fondent presque systématiquement sur le critère du domicile au sens du droit civil: tout lieu de séjour d’une personne n’ayant pas son domicile dans la commune est considéré comme une résidence secondaire. Or, la définition du domicile au sens du droit suisse est stricte: le domicile d’une personne implique la volonté manifestée de faire d’un lieu le centre de ses relations personnelles et professionnelles et se trouve ainsi au lieu avec lequel elle a les relations les plus étroites.

Ce principe est souvent nuancé par des clauses d’exceptions pour certains types de résidences. Ainsi, dans la commune grisonne de Samnaun, un traitement préférentiel est réservé aux résidences secondaires régulièrement mises à disposition des touristes par le biais de l’office communal du tourisme. A Val d’Illiez, en Valais, les résidences secondaires occupées par des personnes exerçant une activité saisonnière sont moins sévèrement traitées. Dans tous les cas, c’est bien l’intensité d’utilisation d’une habitation qui est déterminante; on fixe souvent dans le règlement communal un nombre de nuitées par année comme critère d’évaluation.

En outre, la loi fédérale sur l’aménagement du territoire contient déjà une disposition traitant spécifiquement des résidences secondaires. Celle-ci a été introduite lors de la récente révision législative qui a du reste fait office de contre-projet indirect à l’initiative Weber. Aux termes de la loi fédérale, les plans directeurs cantonaux doivent désigner «(…) les territoires où des mesures particulières doivent être prises en vue de maintenir une proportion équilibrée de résidences principales et de résidences secondaires». Les travaux préparatoires fournissent déjà quelques éléments d’appréciation au sujet de la notion de résidence secondaire, de même que le Guide pour la planification directrice cantonale concernant les résidences secondaires publié par l’office fédéral du développement territorial (ARE) en 2010.

On notera enfin que plusieurs régions d’Allemagne et d’Autriche ont adopté de longue date des mesures spécifiques pour les résidences secondaires. Certaines dispositions légales contiennent des définitions dont le législateur suisse pourrait aisément s’inspirer.

Dans tous les cas, il conviendra de prêter une attention toute particulière aux déclarations des initiants dans le cadre de la campagne. En effet, selon une jurisprudence constante, le Tribunal fédéral insiste sur le fait que l’interprétation d’une norme acceptée en votation populaire doit être conforme aux voeux des initiants, sous réserve de conflits insolubles avec le droit supérieur bien entendu. Avant la votation, Véra Weber s’est exprimée à de nombreuses reprises sur le sujet. Le chiffre, avancé par le comité d’initiative, de 120 jours par année d’occupation minimale pour qu’une résidence soit considérée comme «principale», fournit une base de discussion à prendre au sérieux.

Le groupe de travail chargé du «débroussaillage» juridique de l’application de l’initiative a certes du pain sur la planche. Mais il dispose d’ores et déjà de plusieurs éléments concrets sur lesquels il pourra s’appuyer. Il ne navigue pas en eaux troubles, contrairement à ce qu’objectent politiciens valaisans et promoteurs soucieux de s’engouffrer dans toute brèche juridique réelle ou imaginaire.

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